第二节 地方机构与职官 (3-1)

一、殷商西周

(一)商代地方行政长官

根据《尚书·酒诰》所反映的商代制度中商王朝外服的长官，即地方行政长官有“侯、甸、男、卫、邦伯”几种。

“邦伯”，甲骨文中称“方伯”，是远离王畿地区的方国首领。一般而论，方国实际上是与商王朝并存的国家，由于种种原因向商王朝表示臣服后，其首领就被商王朝封为"邦伯”。这类方国离王畿很远，邦伯独立性强，与王朝的关系很不稳定，往往根据商王朝的力量消长，或叛或附，或友或敌。

侯、甸、男、卫是商王朝派驻某地的地方行政官，其与商王朝的关系较邦伯与王朝的关系要密切。侯就是王朝派驻边地的“斥侯”，主要职掌为军事侦察，报告军情。卫是王朝派驻地方的军事长官，是捍卫王朝的要职。侯、卫皆可视为王朝的地方军事长官，但有内外分工不同。侯一般地处边地，所以以侦探、报告军情为主要职责。甸是王朝派驻农业区“治田入谷”的地方农业官。男亦作“任”，本职是为王任事，职务范围不甚明确，盖为军事、农事以外的事务官【95】。侯、甸、男、卫被王朝派驻各地从事武装守卫和农田畜牧的经济垦殖业，各有武装和生产人手，常驻一地并世袭职业。随着政治、经济、军事实力的增长，后来逐渐演变为独立性质的诸侯。

(二)西周的地方政区与职官

偏处西陲的蕞尔小邦周克商成功之后，不仅占据了“大邦殷”的旧地，而且扩展了势力范围，领土广袤，仅靠中央王朝难以控制。为了对广大地区进行有效统治，周王朝实行了“封建亲威，以蕃屏周”的分封制度。通过分封，周王同姓，母弟和异姓功臣于各要冲地区建立了封国。周王朝通过血缘关系及姻亲关系加强王朝与封国的联系，以“命卿”之制【96】，巡狩、设监等方式加强对封国的控制与管理。封国的“报政王朝”【97】，贡纳、从王出兵等政治、经济、军事义务则包含着封国对王朝的政治从属关系。所以封国可视为西周王朝的地方政权。但是封国毕竟与后世统一的中央政权下的地方政区不同，封国具有较强的独立性、封闭性，有自己独立的政治、经济、军事制度，基本上模仿中央职官机构设官分职。封国与中央王朝之间的政治、经济、军事纽带狭窄脆弱，彼此尚缺乏牢固的直接关系。

封国即为西周王朝的地方政权，封国首领诸侯就是地方长官，大大小小诸侯必须按规定向周王室纳贡、服役，朝觐周王，率兵从王出征，藩屏周室。但是，大小诸侯与后世统一王朝下的地方长官也不能相提并论。周代分封制下的诸侯是世袭君主，并且在国内享有几乎完全不受限制的政治、经济、司法、宗教祭祀等世袭特权。

二、春秋战国时期的地方机构与职官

(一）郡、县的设立

春秋战国时期，地方政区发生了巨大变化，在中央集权制逐步形成的过程中，郡县逐渐取代分封制下的采邑而作为由中央政府直接统治的地方政区出现。尤其是秦代创立的县令（长）制度，更是一种经得起历史考验的地方官制。实践证明，县令（长）制度是一种符合中国国情的科学合理的地方政治体制与职官制度。

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