前言2 (2-1)

唐除了州、县外，还设有监察区——道。道为中央派出机构，道长官先后有黜陟使、按察使、采访黜陟使的名称，由朝廷从京官中派任。隋唐还将数州合为一个军区，设总管或督主军事。在边远地区，唐又设节度使。主数州乃至十州之政，最后演变为地方割据势力——藩镇。

宋代地方政权机构比较复杂，州之上“路”由监察区变为一级政权。路有转运司、提刑司、提举常平司、提举学事司（徽宗时设，不久废）、经略安抚司等机构与职官。各司自有其责，互不统属，自行其政。城市所在地设府，长官为知府，与州平行。州本来管县，而在州之下又设军与监，二者均高于县。

元代地方机构是省、路、州、县四级制。行中书省虽为中书省派出机构，实际是一省最高地方行政机构。省与路之间设宣慰司，长官为宣慰使。

明代将“行中书省”改为“承宣布政使司”，省作为地方一级最高机构保留并确立下来。其内部机构得到进一步健全完善，省下是府和直隶州，长官为知府和知州。再下为县和散州，长官为知县和知洲。实际，明朝地方行政体制为省——府、直隶州、县、散州三级制。为了加强对官吏的监督和军事控制，明朝又建立了巡抚与总督制度。到了清代，巡抚成为一省最高行政长官，总督则往往主一省或数省之政。省下为道、府(直隶州，少数民族地区则设直隶厅)、县(散州、散厅)。道员原为省之派出官员，以后演变成为掌军管民的重要地方官员。这样，清朝地方行政体制就成为省、道、府、县四级制。

在整个封建社会，无论是中央政府，还是地方政权机构，职官的设置，官吏管理制度的制定，都是围绕着巩固皇权这个核心。秦始皇为了万世皇权，果断废除分封制，而实行郡县制。刘邦则错误地吸取了秦朝速亡的教训，实行分封制与郡县制并存，导致了七国之乱。在汉武帝之后，历代多实行封王不封地、不管民、不治军的方式，使诸侯王无法对皇权构成威胁。皇帝与宰相、太后、外戚、宦官、藩镇的矛盾时紧时松，当宰相成为皇权的主要危险时，皇帝就抑制、削弱相权，甚至取消宰相。抑制相权，使一些本来级别较低的机构，位卑的官员，成为重要机构和要员。三省制实际是皇帝与宰相们权力冲突的产物。在皇帝与宰相的权力冲突中，权重的宰相自也不甘示弱，许多皇帝就栽在宰相手中。当然，皇帝对宰相大杀大砍更是不乏血例。在封建社会，皇帝受制于太后、外戚，被外戚颠覆也是常有的事。皇帝被太监愚弄甚至出卖、杀死亦不鲜见。藩镇更是皇位的后备军。这种皇权争夺戏每导演一次，便会出现一次官制变革。

辛亥革命，推翻了两千多年的帝制，建立起来的却是军阀独裁政权。北洋军阀政权要人多为清王朝勋贵，虽实行了总统制，但他们仍留恋着皇帝宝座。所以，北洋军阀官制，随时可见封建官制的影子。但总的来说，受西方文官制度影响，与封建官制相比，北洋军阀政权官制，仍不失为一种近代新型官制，它在机构、职官设置上，更加符合近代社会经济的发展，官吏管理制度也更加细密。北洋军阀中央官制实行的是总统制和内阁总理制。由于是军阀政权，谁军事上占上风谁执政，许多时候总统、总理，尤其是总理多成为傀儡。北洋军阀政权所建立的官制，并没有发挥其应有的作用，官吏管理制度更是成为具文。

继北洋军阀之后的国民党政权，建立了行政院、立法院、司法院、考试院、监察院五院制。这种五权分立来源于西方资产阶级的三权分立。 中央政府还有国民政府委员会、文官、主计、参军处。全面抗战后又成立了国防最高委员会。在地方政府机构设置上，表面看来全国整齐划一，实际各自为政，军阀林立。国民党执政后，即推行公务员制度，并建立了一套公务员法规体系。但由于自推行公务员制度以来，国民政府就忙于接连不断的战争，无法很好地进行公务员制度建设。尽管国民政府制定了一系列官吏管理法规，但是这些法规并没有得到很好落实。

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